寫在前面：智能網(wǎng)聯(lián)汽車已成為全球汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，加快制定綜合性產(chǎn)業(yè)政策對于促進新技術(shù)突破、推動產(chǎn)業(yè)升級、拉動新一輪經(jīng)濟增長意義重大。從戰(zhàn)略規(guī)劃、法律法規(guī)、標準規(guī)范、研發(fā)創(chuàng)新等方面，分析對比美國、歐洲、日本及中國智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展歷程及主要特征。圍繞規(guī)模上路、使用、監(jiān)管、商貿(mào)及生態(tài)構(gòu)建等產(chǎn)業(yè)核心環(huán)節(jié)研判智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展趨勢。最后，結(jié)合中國智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展實際，從戰(zhàn)略路線頂層設(shè)計、法規(guī)政策制定完善、核心技術(shù)研發(fā)支持、新型配套設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)協(xié)同創(chuàng)新等五個方面，提出智能網(wǎng)聯(lián)汽車綜合性產(chǎn)業(yè)政策體系發(fā)展策略。
研究背景
智能網(wǎng)聯(lián)汽車是全球汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，已成為全球大國競爭的重要科技領(lǐng)域。加快制定兼顧創(chuàng)新支持與安全監(jiān)管的綜合性產(chǎn)業(yè)政策體系[1]，對中國搶占新一輪汽車產(chǎn)業(yè)變革制高點、培育經(jīng)濟發(fā)展新動能具有重要意義。目前，智能網(wǎng)聯(lián)汽車正加速進入早期商業(yè)試點甚至規(guī)模運營的全新發(fā)展階段，從局部科學試驗模式逐步轉(zhuǎn)向全面商品及營運模式，迫切需要統(tǒng)籌新業(yè)態(tài)發(fā)展路徑、新技術(shù)測試驗證、新產(chǎn)品監(jiān)管使用，進一步系統(tǒng)性建立覆蓋戰(zhàn)略規(guī)劃、法律法規(guī)、標準規(guī)范等全要素的綜合性產(chǎn)業(yè)政策。
世界各國出臺了一系列智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)支持政策，覆蓋戰(zhàn)略規(guī)劃、研發(fā)創(chuàng)新、法律法規(guī)、標準規(guī)范等全產(chǎn)業(yè)鏈條領(lǐng)域，但總體上聚焦道路測試及應用示范階段，整體技術(shù)路徑、商業(yè)運營模式、管理機構(gòu)職責分工、配套設(shè)施體系仍處于較模糊階段，且各國各有側(cè)重，尚未形成業(yè)界公認的體系化政策模式。中國經(jīng)過長期發(fā)力，已建立較為完整的智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)政策體系，但面向商業(yè)化加速下的法規(guī)完善、研發(fā)應用支持等新發(fā)展時期需要，以及全球貿(mào)易競爭加劇下愈為凸顯的基礎(chǔ)元器件、核心操作系統(tǒng)、底層設(shè)計工具等產(chǎn)業(yè)鏈制約瓶頸，亟待成體系推進面向商業(yè)運營的智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)政策突破創(chuàng)新。
本文通過系統(tǒng)梳理全球智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展概況，總結(jié)研判智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢，從戰(zhàn)略路線頂層設(shè)計、法規(guī)政策制定完善、核心技術(shù)研發(fā)支持、新型配套設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)協(xié)同創(chuàng)新五個方面，提出智能網(wǎng)聯(lián)汽車綜合性產(chǎn)業(yè)政策體系發(fā)展策略。
智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)政策概況
智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)政策涉及研發(fā)設(shè)計、生產(chǎn)準入、銷售流通、測試示范、報廢回收等全生命周期多個環(huán)節(jié)[2]，推動產(chǎn)業(yè)政策制定完善，構(gòu)建支持智能網(wǎng)聯(lián)汽車高質(zhì)量發(fā)展的政策環(huán)境體系是發(fā)展重點。美國、歐盟、日本、中國等國家和地區(qū)制定的智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)政策詳見表1。
表1 全球智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)政策概況
1）產(chǎn)業(yè)(一個經(jīng)濟體中，有效運用資金與勞動力從事生產(chǎn)經(jīng)濟物品或服務(wù)的各種行業(yè))、學校(教育、研究機構(gòu))、官公庁(行政機關(guān))。
1
美國：持續(xù)弱化監(jiān)管，政府主導的完備政策體系全球領(lǐng)先
美國自動駕駛先發(fā)先至，初步建立領(lǐng)先全球的戰(zhàn)略規(guī)劃—創(chuàng)新支持—法律法規(guī)—標準規(guī)范—推廣應用綜合性產(chǎn)業(yè)政策體系，在平衡創(chuàng)新與安全的基礎(chǔ)上，總體呈現(xiàn)為監(jiān)管持續(xù)弱化的特征。
戰(zhàn)略規(guī)劃方面，形成連續(xù)性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展頂層布局，2010—2021年，每5年發(fā)布一次智能交通戰(zhàn)略，持續(xù)強調(diào)自動駕駛與車用無線通信技術(shù)(Vehicle to Everything, V2X)發(fā)展謀劃；2016—2021年，陸續(xù)發(fā)布自動駕駛1.0~4.0以及綜合計劃，細化自動駕駛研發(fā)應用、法規(guī)標準等準則要求。創(chuàng)新支持方面，向自動駕駛技術(shù)研發(fā)應用提供專項資金，其中運輸管理局(Federal Transit Administration)累計撥款超過800萬美元。法律法規(guī)方面，推進新技術(shù)車輛豁免程序、運輸安全條例等既有法規(guī)解釋、修訂，2017年眾議院通過《聯(lián)邦自動駕駛法案》(H.R.3388 - SELF DRIVE Act)，加州、內(nèi)華達州分別通過8部及4部相關(guān)法案，涉及測試、稅收等多個領(lǐng)域。
2
歐洲：立足商業(yè)布局，率先探索創(chuàng)新保險及倫理專項政策
面向自動駕駛商業(yè)化的全方位布局，歐洲率先開展自動駕駛保險、責任規(guī)則及倫理道德研究，以戰(zhàn)略規(guī)劃、法律法規(guī)、標準規(guī)范為主的產(chǎn)業(yè)政策日益完善。
戰(zhàn)略規(guī)劃方面，聚焦自動駕駛創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、法律、數(shù)據(jù)安全等，歐盟及成員國持續(xù)開展頂層路線設(shè)計，其中《通往自動化出行之路：歐盟未來出行戰(zhàn)略》(On the road to automated mobility: an EU strategy for mobility of the future)明確到2030年普及完全自動駕駛。創(chuàng)新法規(guī)方面，強調(diào)安全保障，英國《自動與電動汽車法案》(The automated and electric vehicles bill)率先明確保險和責任分擔；德國提出的自動駕駛道德準則是全球首個自動駕駛倫理要求。標準規(guī)范方面，著力推動跨國協(xié)同，力推合作式智能交通系統(tǒng)戰(zhàn)略。技術(shù)研發(fā)方面，面向自動駕駛技術(shù)、商業(yè)模式、保險等研究，英國建立了2億英鎊的專項基金。
3
日本：注重法規(guī)引領(lǐng)，產(chǎn)學官共建商業(yè)應用支持政策環(huán)境
圍繞智能網(wǎng)聯(lián)汽車穩(wěn)步有序的商業(yè)應用，日本持續(xù)完善以法規(guī)為引領(lǐng)的智能網(wǎng)聯(lián)汽車綜合政策體系，明確產(chǎn)學官一體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)作機制。
創(chuàng)新法規(guī)方面，針對合法上路、合理執(zhí)法面臨的瓶頸障礙，持續(xù)推進《道路交通法》《道路運輸車輛法》等法規(guī)修訂，增加自動運行裝置管理等新的安全標準，將自動駕駛模式下的交通事故納入傳統(tǒng)汽車強制保險適用范圍。創(chuàng)新機制方面，制定國家級創(chuàng)新項目《SIP(戰(zhàn)略性創(chuàng)新創(chuàng)造項目)自動駕駛系統(tǒng)研究計劃》(Cross-ministerial Strategic Innovation Promotion Program (SIP): automated driving for universal services)，并據(jù)此成立自動駕駛推進委員會，形成產(chǎn)學官一體的自動駕駛研發(fā)機制。標準規(guī)范方面，注重智能網(wǎng)聯(lián)汽車與智能道路基礎(chǔ)設(shè)施標準的協(xié)同推進，發(fā)布《自動駕駛汽車安全技術(shù)指南》，明確運行設(shè)計范圍管理要求。
4
中國：戰(zhàn)略標準并重，聚焦產(chǎn)業(yè)支持及測試示范管理政策制定
從部委行動上升為國家戰(zhàn)略，中國著力完善智能網(wǎng)聯(lián)汽車頂層設(shè)計及基礎(chǔ)支撐環(huán)境，逐步形成以發(fā)展規(guī)劃及標準建設(shè)為核心的產(chǎn)業(yè)政策體系。
戰(zhàn)略規(guī)劃方面，從工業(yè)和信息化部《車聯(lián)網(wǎng)(智能網(wǎng)聯(lián)汽車)產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃》、11部委《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》到國務(wù)院《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2021—2035年)》，智能網(wǎng)聯(lián)汽車上升為國家戰(zhàn)略，封閉測試、道路測試、示范應用、試運營、商業(yè)運營的發(fā)展路線基本明確。標準建設(shè)方面，奉行成體系布局、專項突破的推進模式，2017年制定《國家車聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)標準體系建設(shè)指南(智能網(wǎng)聯(lián)汽車)》，明確統(tǒng)一的標準體系架構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上，陸續(xù)制定《基于LTE的車聯(lián)網(wǎng)通信安全技術(shù)要求》(YD/T 3594—2019)、《汽車駕駛自動化分級》(GB/T 40429—2021)等技術(shù)規(guī)范。
智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢
未來5年是智能網(wǎng)聯(lián)汽車場景式規(guī)模部署及早期商業(yè)探索的快速突破期(見圖1)，世界各國力圖從規(guī)模上路、使用、監(jiān)管、商貿(mào)及生態(tài)構(gòu)建等產(chǎn)業(yè)核心環(huán)節(jié)搭建完整產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策體系，力促既有政策障礙破除及新技術(shù)發(fā)展基礎(chǔ)強固。
圖1 智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展路徑
注：縱軸L0~L5與《汽車駕駛自動化分級》(GB/T 40429—2021)中0~5級一一對應。
1
力推合法上路，以有條件的商業(yè)運營加速產(chǎn)業(yè)自我造血的發(fā)展進
作為變革性技術(shù)，智能網(wǎng)聯(lián)汽車依然定位為科學試驗產(chǎn)品，現(xiàn)行的從產(chǎn)品生產(chǎn)、認證、準入、銷售到監(jiān)管的法規(guī)體系難以適用[16]。率先推動有條件的運營落地，是當前各國力推行業(yè)自我造血、支撐新技術(shù)迭代可持續(xù)演進的首要舉措。
出臺支持及管理智能網(wǎng)聯(lián)汽車成熟產(chǎn)品商業(yè)應用的配套法規(guī)需要較長時間，各國主要通過解釋及修訂現(xiàn)有法規(guī)、提供豁免許可或有條件商用部署等方法平衡創(chuàng)新發(fā)展與安全保障，為近期產(chǎn)業(yè)大投入與合理運營提供資金支持。例如，美國政府計劃進一步簡化新技術(shù)車輛豁免申請法規(guī)，修改調(diào)整道路運輸條例有關(guān)車輛操作、維修等內(nèi)容，支持符合條件的智能網(wǎng)聯(lián)汽車上路運營，并于2021年向Nuro自動駕駛低速配送車輛發(fā)放運營許可，允許提供收費服務(wù)。
2
加快產(chǎn)業(yè)落地，支持出行體系重定義下的行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)及理論突破
智能系統(tǒng)替代駕駛?cè)藢崿F(xiàn)環(huán)境感知、決策控制及人車路交互，將必然推動汽車產(chǎn)業(yè)由車輛制造向高精度傳感器、智能算法軟件、車聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)拓展，促使產(chǎn)業(yè)價值鏈重構(gòu)。因此，需要新技術(shù)與新理論突破以便迎接未來交通的發(fā)展。
技術(shù)突破方面，歐盟推出《地平線計劃2020》(Horizon 2020)、《GEAR 2030戰(zhàn)略》(Gear 2030)，重點強化自動駕駛、網(wǎng)聯(lián)駕駛技術(shù)研發(fā)支持，開展協(xié)作式智能交通系統(tǒng)(Cooperative Intelligent Transportation Systems, C-ITS)研究試點；中國發(fā)布《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》，提出開展復雜系統(tǒng)體系架構(gòu)、復雜環(huán)境感知、車路交互等關(guān)鍵基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)。理論突破方面，美國《自動駕駛綜合計劃》(Automated vehicles comprehensive plan)提出推進自動駕駛對現(xiàn)有政策體系響、自動駕駛提升交通運輸效能機理等理論研究。
3
創(chuàng)新安全監(jiān)管，強化車輛運行狀態(tài)的實時監(jiān)測與多源數(shù)據(jù)要素保障
智能網(wǎng)聯(lián)汽車實時動態(tài)聯(lián)網(wǎng)是其核心功能體系，涉及車云、車車、車人、車路、車內(nèi)等五個通信場景。這五個場景間的多重網(wǎng)絡(luò)交互造成安全風險，同時公眾出行偏好等行為數(shù)據(jù)分析可用于獲利進一步誘增了數(shù)據(jù)竊取的風險。因此，如何防范網(wǎng)絡(luò)安全漏洞、信息數(shù)據(jù)泄露、網(wǎng)絡(luò)攻擊等是各國以強化監(jiān)管促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要關(guān)注方向[17]。例如，美國系列自動駕駛政策3.0~4.0均將網(wǎng)絡(luò)安全及隱私保護作為基本原則，并推進自動駕駛數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)，向公眾展示自動駕駛運行區(qū)域、部署規(guī)模、運營企業(yè)、事故狀態(tài)等實時數(shù)據(jù)，初步具備自動駕駛車輛運行監(jiān)管能力。
4
蓄力市場競爭，開展產(chǎn)品流通的標準規(guī)范—基礎(chǔ)設(shè)施—協(xié)作機制探索
面向未來智能網(wǎng)聯(lián)汽車全場景運營及成熟商品發(fā)展階段的自由商品流通，各國爭先前瞻性布局國際化標準、認證體系等未來汽車產(chǎn)業(yè)價值分配制高點。例如，歐盟推出“合作式智能交通系統(tǒng)戰(zhàn)略”(Cooperative ITS)，建立完善成員國內(nèi)部統(tǒng)一的車路協(xié)同標準體系，破除貿(mào)易壁壘，為未來商品流通做好儲備。美國積極參與國際智能網(wǎng)聯(lián)汽車組織及國際標準制定，推動成立七國集團自動化和聯(lián)網(wǎng)駕駛專家組，健全未來國外市場準入環(huán)境。
5
培育協(xié)作生態(tài)，注重新業(yè)態(tài)不確定性屬性下政府、企業(yè)、公眾聯(lián)動
智能網(wǎng)聯(lián)汽車技術(shù)仍處于探索發(fā)展階段，技術(shù)路徑、商業(yè)模式、潛在影響有待進一步打磨及迭代。因此，各國高度關(guān)注政府與企業(yè)、研究機構(gòu)、社會公眾協(xié)同發(fā)力的生態(tài)圈共建機制建設(shè)，政府引導、支持并監(jiān)管新技術(shù)發(fā)展，企業(yè)、研究機構(gòu)推動產(chǎn)品突破與理論研究，公眾認可并監(jiān)督新技術(shù)應用。例如，日本、美國均大力推動行業(yè)協(xié)會等組織建設(shè)，鼓勵企業(yè)、協(xié)會等組織建立自愿性團體標準，由市場選擇最合適的發(fā)展路徑。
中國智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展策略建議
當前世界新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革如火如荼，應主動擁抱智能網(wǎng)聯(lián)汽車推動汽車產(chǎn)業(yè)升級、出行模式重構(gòu)的確定性，積極應對技術(shù)路徑模糊、影響機理籠統(tǒng)的不確定性；從戰(zhàn)略路線、法規(guī)政策、技術(shù)研發(fā)、配套設(shè)施、產(chǎn)業(yè)生態(tài)等方面構(gòu)建智能網(wǎng)聯(lián)汽車綜合性產(chǎn)業(yè)政策體系(見圖2)，實現(xiàn)政府上層引導、企業(yè)底層自驅(qū)、行業(yè)協(xié)同共建的完整覆蓋，推動形成全生命周期各環(huán)節(jié)齊頭并進的行業(yè)發(fā)展格局。
圖2 智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略
1
發(fā)揮戰(zhàn)略路線頂層引領(lǐng)作用
立足技術(shù)發(fā)展階段性特征、已有基礎(chǔ)及自身潛能研判，理念上從趕超轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)跑自信，加快明確智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線圖，包括從場景到全域的應用時間表、主流技術(shù)方案、產(chǎn)業(yè)鏈空間分布及區(qū)域互補策略等部署計劃。推進上下協(xié)同，鼓勵有條件的地區(qū)在國家宏觀路線的基礎(chǔ)上出臺富有地方特色的推進路線，例如汽車工業(yè)強市側(cè)重智能網(wǎng)聯(lián)汽車整車制造前裝量產(chǎn)工藝轉(zhuǎn)型(實現(xiàn)汽車制造與其他智能裝置整體一次性生產(chǎn)，避免后期改裝)、旅游區(qū)偏重集散樞紐到景區(qū)的無人公交應用等。
2
有序推進法規(guī)政策制定完善
面向智能網(wǎng)聯(lián)汽車合法上路、合規(guī)商用、合理執(zhí)法等近期迫切需求及長期發(fā)展需要，一是推動既有相關(guān)法規(guī)適應性修訂或編制智能網(wǎng)聯(lián)汽車專用法規(guī)。建議率先探索智能網(wǎng)聯(lián)汽車豁免上路機制，支持標準尚未完善但技術(shù)穩(wěn)定成熟的細分場景開展運營收費，同時逐步制定面向全面商用的認證、準入、責任認定等法規(guī)。二是建立滾動更新型支持政策。當下技術(shù)探索階段，鼓勵并資助在有條件的區(qū)域開展試運營，未來規(guī)模擴大及逐步成熟后，則偏重模式規(guī)范及效益獎懲。
3
提升關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)能力
技術(shù)尚未完全成熟、新技術(shù)對既有交通體系影響的不確定性是當前制約自動駕駛發(fā)展的底層瓶頸，建議提升關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)支持力度，通過重點研發(fā)計劃、重大科技專項、企業(yè)稅收優(yōu)惠等措施，對車規(guī)級量產(chǎn)零部件、復雜環(huán)境智能決策控制算法及平臺、自適應敏捷組網(wǎng)等理論和技術(shù)突破給予資助。
4
加快搭建新型開放配套設(shè)施
緊扣新基建戰(zhàn)略窗口期，充分發(fā)揮5G、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)、智能交通等細分領(lǐng)域與智能網(wǎng)聯(lián)汽車的協(xié)同共進作用。一是研究制定智慧道路建設(shè)規(guī)劃及保障政策，明確智慧道路功能等級劃分、部署計劃、建設(shè)運營職責及資金資助政策等。二是推進面向全量測試服務(wù)的封閉測試場建設(shè)，由當前的場景測試及評估，向基于實際運行情況的多功能一體化測試、混行駕駛能力評估、按需響應服務(wù)模式等全量測試服務(wù)轉(zhuǎn)變，提升測試場評估科學性。
5
提升產(chǎn)業(yè)生態(tài)協(xié)同創(chuàng)新能力
鼓勵企業(yè)協(xié)同突破、差異化發(fā)展。一是支持產(chǎn)業(yè)鏈上下游聯(lián)合開展技術(shù)攻關(guān)及應用，推進激光雷達等關(guān)鍵零部件、整車制造、決策控制整體解決方案、車路協(xié)同設(shè)備、出行服務(wù)商等產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)強強聯(lián)合，形成產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)產(chǎn)銷高效對接的可持續(xù)發(fā)展格局。二是支持團體標準突破，鼓勵企業(yè)、科研機構(gòu)、高校組建具有國際影響力的聯(lián)盟平臺，優(yōu)先資助團體標準制定，并支持向行業(yè)標準、國家標準乃至國際標準迭代，以點帶面加快培育行業(yè)國際競爭力、搶占關(guān)鍵領(lǐng)域話語權(quán)。
寫在最后
智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展已進入商業(yè)應用試點乃至規(guī)模落地的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期，成為世界各國搶占未來經(jīng)濟發(fā)展制高點的關(guān)鍵舉措之一，將加速帶動汽車、電子、信息通信、道路交通運輸?shù)认嚓P(guān)行業(yè)的發(fā)展。加快推動形成適應并促進智能網(wǎng)聯(lián)汽車新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)發(fā)展的滾動型綜合性產(chǎn)業(yè)政策體系意義重大。本文在全面深入研究當前世界主要國家和地區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，對智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展趨勢進行前瞻性研判，形成覆蓋政府上層引導、企業(yè)底層自驅(qū)、行業(yè)協(xié)同共建的完整產(chǎn)業(yè)政策體系建設(shè)策略。結(jié)合當前智能網(wǎng)聯(lián)汽車技術(shù)發(fā)展水平，本文提出的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展策略側(cè)重考慮智能網(wǎng)聯(lián)汽車由科研試驗向合法上路過渡的階段性需要。面向未來全面推廣應用階段，在出行服務(wù)模式、交通管理法規(guī)、道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準等方面有待進一步研究探討。
